Por Roberto Schunk
La discusión que el Senado de la Nación comenzará a transitar sobre el régimen jurídico aplicable a la adquisición de tierras rurales por extranjeros trasciende ampliamente una reforma legislativa. En realidad, nos obliga a responder una pregunta mucho más profunda: ¿qué lugar ocupa la tierra dentro del proyecto de desarrollo y de la concepción de soberanía que queremos construir como Nación? La Constitución de Entre Ríos ofrece una respuesta que merece incorporarse a ese debate nacional.
I-Introducción
Toda Nación debe decidir cuáles son los recursos que considera estratégicos para garantizar su desarrollo y preservar su soberanía. Algunas protegieron el agua, otras los minerales, la energía o determinados sectores industriales.
En todos los casos, el Estado estableció reglas especiales porque comprendió que ciertos recursos exceden el interés económico de sus propietarios y comprometen el interés permanente de toda la comunidad. La tierra pertenece a esa categoría.
No constituye únicamente un activo patrimonial sujeto a las reglas del mercado. Sobre ella descansan la producción de alimentos, la seguridad alimentaria, la preservación ambiental, la biodiversidad, el arraigo de las comunidades, la organización del territorio y, en definitiva, el ejercicio efectivo de la soberanía.
Por ello, la discusión que el Senado de la Nación iniciará en los próximos días no debería limitarse a analizar si corresponde ampliar o reducir las restricciones vigentes respecto de la adquisición de tierras rurales por extranjeros. Al momento de escribir estas líneas, el texto definitivo que será sometido a consideración del Senado aún no ha sido difundido oficialmente. Sin embargo, la información pública disponible permite advertir que el debate gira alrededor de una cuestión mucho más trascendente: qué facultades debe conservar el Estado para regular un recurso estratégico como la tierra.
II- La Constitución de Entre Ríos y una concepción integral del desarrollo
La reforma constitucional de Entre Ríos de 2008 incorporó una definición que, por su profundidad, trasciende ampliamente el ámbito provincial. El artículo 86º no se limita a regular la propiedad de la tierra, propone una verdadera política de desarrollo rural.
En primer lugar, promueve el arraigo del productor entrerriano, entendiendo que el desarrollo territorial exige población estable, trabajo y producción. En segundo término, impulsa el crecimiento de las actividades productivas locales, reconociendo que la tierra debe cumplir una función económica al servicio del desarrollo provincial. En tercer lugar, estimula la tenencia de la tierra por sus residentes, privilegiando el vínculo permanente entre quienes viven, producen e invierten en el territorio.
Posteriormente ordena desalentar la especulación y la concentración excesiva de la propiedad mediante instrumentos tributarios y otras políticas públicas. Finalmente, establece que la adquisición de inmuebles rurales por personas físicas o jurídicas extranjeras no residentes constituye una cuestión de orden público. Esta última expresión posee una enorme trascendencia jurídica.
No resulta casual que el constituyente entrerriano haya considerado de orden público la regulación de la adquisición de inmuebles rurales por extranjeros no residentes. Precisamente porque cuando están comprometidos recursos estratégicos para el desarrollo y la soberanía, el orden jurídico reconoce al Estado potestades constitucionales destinadas a proteger el interés público y preservar recursos estratégicos para las generaciones presentes y futuras. En ese contexto deben interpretarse también otras herramientas institucionales, como la expropiación por causa de utilidad pública que forman parte de las atribuciones esenciales del Estado para resguardar el interés general cuando circunstancias excepcionales así lo requieren.
El constituyente provincial entendió que la regulación de la propiedad rural no constituye exclusivamente una cuestión privada entre compradores y vendedores, sino un asunto directamente vinculado con intereses esenciales de toda la comunidad.
III- El debate nacional
La discusión que tendrá lugar en el Senado no debería interpretarse como un simple debate sobre inversiones extranjeras. El verdadero interrogante consiste en determinar hasta dónde el Estado conserva la potestad de regular la propiedad de un recurso estratégico para proteger objetivos superiores vinculados al desarrollo, la soberanía territorial, la preservación ambiental y el interés público.
Toda Nación soberana posee el derecho de definir las condiciones bajo las cuales administra aquellos recursos que considera esenciales para su futuro. La cuestión no consiste en rechazar las inversiones extranjeras ni desconocer la importancia del capital internacional para el crecimiento económico. El verdadero debate consiste en establecer si la tierra debe recibir el mismo tratamiento jurídico que cualquier otro bien económico o si, por sus características, requiere una regulación específica.
Si la información pública disponible refleja correctamente el sentido de las modificaciones que serán debatidas por el Senado, corresponde preguntarse si ellas resultan compatibles con principios constitucionales que, en el caso de Entre Ríos, fueron incorporados expresamente para promover el arraigo, el desarrollo productivo, desalentar la especulación sobre la tierra y resguardar el orden público respecto de la adquisición de inmuebles rurales por extranjeros no residentes. Esa compatibilidad constitucional merece ser analizada con detenimiento antes de adoptar decisiones cuyos efectos podrían proyectarse durante varias generaciones.
Asimismo, el proyecto también introduciría modificaciones en el régimen aplicable a las expropiaciones por causa de utilidad pública, estableciendo mayores restricciones para su ejercicio. Si ello finalmente fuera así, el debate adquiriría una dimensión institucional todavía más profunda. La potestad expropiatoria constituye una atribución esencial del Estado cuando concurren razones de utilidad pública y mediante la correspondiente indemnización. Cualquier modificación que altere significativamente ese equilibrio merece ser analizada con especial detenimiento, especialmente cuando se encuentra comprometida la administración de recursos estratégicos para el desarrollo nacional y provincial.
IV- Cuando el debate deja de ser teórico
Los procesos observados en distintas regiones del país muestran que esta discusión tiene consecuencias concretas.
En Misiones, por ejemplo, distintos sectores sociales vienen manifestando preocupación por el grado de concentración de tierras en manos extranjeras y por las transformaciones productivas que ello ha generado sobre amplias superficies de la Selva Paranaense. No se trata únicamente de analizar la nacionalidad de los propietarios. También deben considerarse los efectos sobre la biodiversidad, el uso del suelo, la estructura productiva, el arraigo de la población y las posibilidades de desarrollo futuro.
La tierra constituye simultáneamente un recurso económico, ambiental, social y geopolítico. Reducirla exclusivamente a su valor de mercado implica desconocer todas esas dimensiones.
V- Desarrollo, territorio y soberanía
En el fondo, este debate vuelve a remitirnos a una pregunta que la Argentina viene formulándose desde hace décadas: ¿Qué modelo de desarrollo queremos construir?
Si concebimos el desarrollo únicamente como crecimiento económico de corto plazo, probablemente la tierra será considerada un activo más dentro del mercado. Pero si entendemos el desarrollo como un proceso destinado a fortalecer la producción nacional, el arraigo, la innovación, la preservación ambiental, la seguridad alimentaria y la autonomía de decisión de la Nación, entonces el territorio adquiere un significado completamente diferente.
La tierra deja de ser una simple mercancía para convertirse en un recurso estratégico.
Reflexión final
La discusión que el Senado de la Nación comenzará a transitar durante los próximos días no se limita a una modificación legislativa. En realidad, nos obliga a responder una pregunta que atraviesa toda la historia argentina:
¿Quién debe decidir el destino del territorio nacional?
Cada generación enfrenta desafíos diferentes, pero hay decisiones que trascienden las coyunturas políticas y económicas. La propiedad y el control de la tierra forman parte de ellas. La Constitución de Entre Ríos comprendió esa realidad cuando incorporó al artículo 86º una concepción integral del territorio basada en el arraigo, el desarrollo productivo, la preservación del interés público y el resguardo del orden público respecto de la adquisición de inmuebles rurales por extranjeros no residentes.
No se trata de rechazar las inversiones extranjeras ni de desconocer el aporte que pueden realizar al crecimiento económico. Se trata de preservar una facultad esencial de todo Estado soberano: decidir las reglas bajo las cuales administra aquellos recursos que considera estratégicos para su presente y para su futuro. La tierra produce alimentos, conserva biodiversidad, protege el agua, sostiene comunidades, organiza el territorio y constituye una de las principales bases materiales sobre las que descansa la soberanía nacional.
Renunciar voluntariamente a la capacidad del Estado para regular un recurso de esa naturaleza implica mucho más que modificar una ley. Significa redefinir el papel que el propio Estado tendrá sobre uno de los pilares de su desarrollo futuro.
La experiencia internacional demuestra que las grandes potencias económicas protegen con especial cuidado aquellos recursos que consideran estratégicos. Resultaría paradójico que la Argentina avanzara en sentido contrario precisamente cuando el mundo discute seguridad alimentaria, recursos naturales, energía, agua y minerales como factores centrales del poder económico y geopolítico del siglo XXI.
Las naciones no pierden soberanía de un día para otro. La van resignando mediante decisiones que, consideradas aisladamente, parecen menores, pero que, acumuladas en el tiempo, terminan modificando profundamente su capacidad de decidir su propio destino.
Por eso, el verdadero debate no consiste simplemente en determinar quién puede adquirir una parcela rural. La verdadera discusión consiste en responder una pregunta mucho más trascendente:
¿Queremos que el destino de nuestro territorio continúe siendo una decisión soberana de la Nación Argentina o que quede librado exclusivamente a la lógica del mercado?
Los senadores nacionales representan a las provincias. Por ello, antes de emitir su voto, corresponde preguntarse si las modificaciones propuestas guardan armonía con los principios que la constitución de Entre Ríos estableció para proteger el arraigo, el desarrollo productivo, el interés público y el orden público en materia de tierras rurales. Esa reflexión constituye también una responsabilidad institucional.
Los senadores nacionales no están llamados únicamente a votar una ley. Están llamados a decidir si las modificaciones propuestas fortalecen o debilitan la capacidad del Estado argentino y de las provincias para preservar un recurso que numerosas constituciones, entre ellas la de Entre Ríos, consideran directamente vinculado al desarrollo, al interés público y a la soberanía territorial.
El voto que el Senado emita esta semana no resolverá únicamente una cuestión de propiedad. Definirá, en alguna medida, cuál será el margen de decisión que conservarán el Estado nacional y las provincias sobre uno de los recursos estratégicos más importantes del país. Por eso, antes de modificar un régimen jurídico que involucra directamente el territorio nacional, corresponde preguntarse si esa decisión fortalece o debilita el proyecto de desarrollo que la propia Constitución de Entre Ríos propone construir.
La soberanía territorial no depende únicamente de quién puede adquirir la tierra. También depende de que el Estado conserve las herramientas jurídicas indispensables para proteger el interés público cuando circunstancias excepcionales así lo exijan.
La tierra no es una mercancía cualquiera. Es territorio, desarrollo y soberanía.
(*) Roberto Schunk es contador público nacional. Exministro de la Producción de la provincia de Entre Ríos. Docente universitario e investigador.
